Sintesi
La legislazione mineraria olandese è in fase di transizione. La legge mineraria (Mijnbouwwet) disciplina l'esplorazione, la produzione e lo stoccaggio di minerali e calore geotermico, ma ora comprende anche la sicurezza, la tutela ambientale, i danni minerari, il risarcimento dei danni, lo smantellamento delle attività e le nuove forme di utilizzo del sottosuolo. L'esperienza con l'estrazione di gas a Groningen ha influenzato profondamente la valutazione giuridica e sociale delle attività minerarie.
Questo articolo analizza il quadro giuridico nazionale ed europeo, i principali attori istituzionali, il sistema di autorizzazione, la vigilanza e l'applicazione delle norme, la responsabilità civile per i danni derivanti dalle attività minerarie e la liquidazione amministrativa dei danni gestita dall'Istituto di Groninga per i Danni Minerari (IMG). Affronta quindi la graduale eliminazione dell'estrazione di gas, l'energia geotermica, lo stoccaggio di CO₂, lo stoccaggio di idrogeno e la garanzia finanziaria per lo smantellamento delle miniere. L'evoluzione centrale è che il diritto minerario non mira più esclusivamente a consentire l'estrazione, ma si concentra sempre più anche sulla sicurezza, sul risarcimento dei danni, sull'interesse pubblico e sulla transizione energetica.
1. Introduzione: il diritto minerario in transizione
Dalla scoperta del giacimento di gas di Groningen nel 1959, i Paesi Bassi vantano una lunga tradizione nell'estrazione di gas e, in misura minore, nella produzione di petrolio onshore e offshore. Per lungo tempo, il settore è stato considerato un pilastro dell'approvvigionamento energetico nazionale e delle finanze pubbliche. I terremoti indotti a Groningen e i danni conseguenti hanno radicalmente cambiato questa valutazione.
La legislazione mineraria olandese si trova quindi a un bivio. Deve regolamentare le attività di esplorazione, produzione e stoccaggio esistenti, lasciando al contempo spazio alla sicurezza, al risarcimento dei danni, alla tutela ambientale e alla transizione energetica. L'attenzione si sta inoltre spostando dall'estrazione di idrocarburi a un utilizzo più ampio del sottosuolo, che comprende l'energia geotermica, lo stoccaggio di CO₂ e lo stoccaggio di idrogeno.
Per l'avvocato, ciò significa che un caso minerario raramente può essere valutato da un unico punto di vista giuridico. Oltre alla legge mineraria, sono rilevanti anche la legge sull'ambiente e la pianificazione territoriale (Omgevingswet), la legislazione europea, il diritto in materia di responsabilità civile e le procedure amministrative per il risarcimento dei danni. Questo articolo mette in relazione questi elementi, contestualizzandoli.
2. Il quadro giuridico nazionale
2.1 La struttura della legge mineraria
La legge mineraria , entrata in vigore il 1° gennaio 2003, ha riunito in un unico quadro giuridico la regolamentazione dell'esplorazione, della produzione e dello stoccaggio di minerali e calore geotermico. La legge è ulteriormente elaborata dal decreto minerario (Mijnbouwbesluit) e dal regolamento minerario (Mijnbouwregeling), che contengono norme tecniche, finanziarie e procedurali.
Il principio cardine del sistema è che le attività minerarie non possono avere luogo senza un'autorizzazione di diritto pubblico. È necessaria una licenza per l'esplorazione e la produzione di minerali ai sensi dell'articolo 6 della Legge Mineraria. La domanda viene valutata, tra l'altro, sulla base dell'idoneità tecnica e finanziaria del richiedente e delle modalità previste per lo svolgimento dell'attività. Anche gli articoli 9a, 11 e 14 della Legge Mineraria sono pertinenti in questo contesto.
Questa normativa di diritto pubblico distingue le attività minerarie dalle normali forme di utilizzo del suolo. Il governo può imporre condizioni per l'intero ciclo di vita di un progetto: dall'esplorazione e produzione fino allo stoccaggio, alla chiusura, allo smantellamento e alla gestione post-estrazione. Anche l'uso della superficie e il rapporto con i titolari dei diritti sono regolamentati. L'obbligo di tollerare determinate attività minerarie nel sottosuolo deriva dall'articolo 10.9 della Legge sull'ambiente e la pianificazione (l'"obbligo di tolleranza" per le attività minerarie). L'articolo 4 della Legge mineraria è pertinente all'uso della superficie e al relativo indennizzo.
2.2 Il rapporto con la legge sull'ambiente e la pianificazione
La legge mineraria continua ad esistere come normativa speciale, affiancandosi alla legge generale sull'ambiente e la pianificazione territoriale. Le attività minerarie devono tuttavia essere valutate congiuntamente alla legislazione ambientale e urbanistica generale. A seconda dell'attività, possono essere pertinenti anche le norme in materia di valutazione dell'impatto ambientale, natura, risorse idriche, pianificazione territoriale e ambiente fisico di vita.
L'avvocato, pertanto, non può limitare l'analisi alla sola licenza mineraria. Occorre esaminare anche il rapporto con i piani ambientali, gli interessi delle autorità idriche, la tutela della natura e qualsiasi valutazione di impatto ambientale. La legge sull'ambiente e la pianificazione stabilisce inoltre quale autorità eserciti il compito di far rispettare la normativa mineraria. L'articolo 18.5a della legge sull'ambiente e la pianificazione prevede che i compiti e i poteri relativi all'attività mineraria che spettano al Ministro siano esercitati dall'organo amministrativo competente ai sensi del capitolo 8 della legge mineraria.
La valutazione giuridica è quindi articolata su più livelli: la legge mineraria stabilisce se e a quali condizioni l'attività mineraria può avere luogo, mentre la normativa ambientale e urbanistica impone ulteriori requisiti in merito alle conseguenze per l'ambiente fisico in cui si vive.
3. Il quadro europeo
La legislazione mineraria olandese deve essere applicata nel quadro del diritto europeo. Per l'estrazione di petrolio e gas, rivestono particolare importanza la Direttiva 94/22/CE, la Direttiva 2013/30/UE e la Direttiva 2009/31/CE.
La direttiva 94/22/CE riguarda le condizioni per la concessione e l'utilizzo delle autorizzazioni per la prospezione, l'esplorazione e la produzione di idrocarburi. La direttiva mira a garantire un accesso trasparente e non discriminatorio a tali attività. Il sistema nazionale di rilascio delle licenze deve pertanto essere applicato nel rispetto dei principi di trasparenza, parità di trattamento e concorrenza.
La direttiva 2013/30/UE contiene requisiti di sicurezza aggiuntivi per le operazioni di estrazione di petrolio e gas in mare. Essa pone l'accento sulla gestione del rischio, sulla prevenzione degli incidenti gravi, sulla supervisione indipendente e sulla limitazione dei danni ambientali. Di conseguenza, la sicurezza delle attività offshore non può essere valutata esclusivamente sulla base dei requisiti tecnici dell'impianto stesso; anche l'organizzazione della gestione della sicurezza e le responsabilità dell'operatore rivestono un ruolo importante.
La direttiva 2009/31/CE si applica allo stoccaggio geologico di CO₂. Essa disciplina, tra l'altro, la selezione e la caratterizzazione dei siti di stoccaggio, il monitoraggio, le misure correttive, la chiusura del sito di stoccaggio e le garanzie finanziarie. Le autorizzazioni nazionali devono essere interpretate in questo contesto. Le norme europee non costituiscono una fase di valutazione separata rispetto alla legislazione nazionale, ma forniscono indicazioni per l'interpretazione e l'applicazione delle normative minerarie nazionali.
4. Attori istituzionali
4.1 Il Ministro
Il Ministro è l'autorità centrale competente per diverse decisioni ai sensi della legge mineraria, tra cui la concessione di licenze di esplorazione e produzione, le decisioni sui piani di produzione e la definizione dei requisiti in materia di sicurezza, sicurezza finanziaria e smantellamento.
Il Ministro decide anche sull'approvazione dei piani di produzione e di smantellamento. Tali decisioni devono tenere conto dei pertinenti interessi in materia di sicurezza, ambiente e pianificazione.
4.2 SodM
L'Autorità statale di vigilanza sulle miniere (Staatstoezicht op de Mijnen, SodM) vigila sul rispetto delle normative minerarie e fornisce consulenza al Ministro. Il compito statutario dell'Ispettore generale delle miniere è definito dall'articolo 127 della Legge mineraria.
Il compito di vigilanza comprende, tra l'altro, la sicurezza, la salute, l'ambiente e la condotta responsabile delle attività minerarie. La nomina dei funzionari di vigilanza è regolata dall'articolo 131 della Legge mineraria. L'Ispettore generale delle miniere ha il potere di emettere un provvedimento amministrativo di esecuzione per far rispettare gli obblighi previsti dalla Legge mineraria, fatte salve le eccezioni di cui all'articolo 132 della stessa legge.
Il compito di supervisione deve essere distinto dai poteri decisionali del Ministro. SodM fornisce consulenza e supervisione; il Ministro rilascia licenze, concede autorizzazioni e può imporre condizioni. L'affermazione secondo cui SodM avrebbe un potere indipendente di bloccare qualsiasi attività mineraria è troppo generica, a meno che non sia collegata a uno specifico potere previsto dalla legge.
4.3 Il Consiglio minerario, TNO e le autorità regionali
Diversi enti possono fornire consulenza sulle decisioni relative ai piani di produzione. Il Consiglio minerario (Mijnraad), SodM, l'Organizzazione olandese per la ricerca scientifica applicata (TNO) e le autorità regionali contribuiscono ciascuno con informazioni provenienti dai rispettivi campi di competenza in materia di geologia, tecnologia, sicurezza, conseguenze per l'ambiente fisico e gli interessi dei residenti locali.
L'articolo 16 della legge mineraria riguarda il coinvolgimento delle autorità regionali. Il loro parere non sostituisce la decisione del Ministro, ma deve essere preso in considerazione nella preparazione e nella motivazione della decisione finale.
4.4 EBN
EBN (Energie Beheer Nederland) è una società a partecipazione statale che prende parte all'esplorazione e alla produzione delle riserve di petrolio e gas dei Paesi Bassi. La partecipazione di EBN si basa su una struttura di diritto privato e si distingue dalle licenze di diritto pubblico.
Tale partecipazione comporta una ripartizione del rischio finanziario tra società private e Stato. EBN non è pertanto un'autorità di vigilanza né un ente amministrativo preposto al rilascio di licenze. La posizione di EBN ai sensi del diritto civile può tuttavia essere rilevante ai fini della responsabilità. Nella sentenza ECLI:NL:HR:2019:1278, la Corte Suprema ha stabilito che, nel suo specifico rapporto con NAM, EBN doveva essere considerata un operatore ai sensi dell'articolo 6:177 del Codice Civile olandese.
4.5 L'IMG
L'Istituto di Groninga per i danni minerari (Instituut Mijnbouwschade Groningen, IMG) è responsabile della gestione amministrativa di alcune forme di danni derivanti dalle attività minerarie a Groningen. La base giuridica per l'istituzione, l'indipendenza e i compiti dell'IMG è costituita dall'articolo 2 della Legge temporanea di Groninga sui danni minerari (Tijdelijke wet Groningen, TwG).
5. Licenze e pianificazione
5.1 La licenza di esplorazione
La licenza di esplorazione conferisce al titolare il diritto di indagare sulla presenza di minerali all'interno di un'area designata, ad esempio tramite indagini sismiche e perforazioni di prova. La licenza è definita dall'attività, dal minerale, dall'area e dalla durata.
Nella valutazione della domanda, vengono presi in considerazione la competenza tecnica, la capacità finanziaria e le modalità di esecuzione previste. La licenza non conferisce automaticamente il diritto alla produzione. Per la produzione effettiva è necessaria una licenza di produzione separata e, in genere, deve essere presentato anche un piano di produzione.
5.2 La licenza di produzione
La licenza di produzione disciplina il potere di estrarre minerali all'interno di una determinata area e a determinate condizioni. Essa si distingue dal piano di produzione: la licenza riguarda il diritto di produrre, mentre il piano di produzione descrive le modalità di estrazione e le conseguenze previste.
Ciò significa che, per l'effettiva attuazione, il titolare della licenza non solo deve essere in possesso della licenza corretta, ma deve anche soddisfare i requisiti di pianificazione e approvazione applicabili alla specifica attività produttiva.
5.3 Il piano di produzione
Il titolare della licenza deve effettuare la produzione in conformità a un piano di produzione. La base giuridica per ciò è l'articolo 34 della legge mineraria.
Il piano di produzione descrive, tra le altre cose, la quantità prevista di minerali presenti, la durata e le modalità di produzione, la produzione annua, i movimenti del terreno e i rischi per i residenti locali, gli edifici e le infrastrutture. L'articolo 35 della legge mineraria richiede inoltre la descrizione delle misure per prevenire danni derivanti dai movimenti del terreno e, ove pertinente, una valutazione del rischio.
Il Ministro può negare, in tutto o in parte, l'approvazione del piano di produzione qualora l'attività sia inaccettabile dal punto di vista della sicurezza o della prevenzione dei danni, qualora la gestione pianificata delle risorse naturali lo richieda, o qualora ne derivino effetti negativi sull'ambiente o sulla natura. Tali criteri derivano dall'articolo 36 della Legge mineraria. Il Ministro può anche concedere l'approvazione subordinandola a restrizioni o condizioni.
L'esperienza di Groningen ha accresciuto l'attenzione alla sicurezza e agli interessi dei residenti locali. Tale attenzione trova riscontro a livello legale attraverso i poteri statutari di negare l'autorizzazione o di imporre condizioni. Tuttavia, il suo significato preciso deve sempre essere determinato facendo riferimento al criterio statutario applicabile, alla specifica decisione e alle relative motivazioni.
L'articolo 30 del Decreto Minerario riguarda la misurazione dei movimenti del terreno. L'operatore deve effettuare le misurazioni secondo un piano di misurazione, che richiede l'approvazione del Ministro e copre il periodo di produzione più i successivi trent'anni. Per i primi cinque anni successivi alla cessazione della produzione, è previsto anche un obbligo di aggiornamento annuale.
5.4 La licenza di archiviazione
Per lo stoccaggio sotterraneo di sostanze, tra cui gas naturale, CO₂ e potenzialmente idrogeno, si applica un regime di stoccaggio separato. La licenza di stoccaggio prevede un proprio profilo di rischio. La valutazione si concentra sull'idoneità e l'integrità della formazione di stoccaggio, sulla sicurezza dei pozzi e degli impianti, sul monitoraggio e sulla rendicontazione, sulle misure da adottare in caso di perdite, sulla sicurezza finanziaria e sugli obblighi successivi alla chiusura del sito.
L'articolo 46 della legge mineraria riguarda le garanzie finanziarie relative ai danni derivanti da movimenti del terreno. Il Ministro può richiedere una garanzia per la responsabilità civile per i danni che si prevede ragionevolmente possano derivare da movimenti della superficie terrestre. Tale disposizione si applica di conseguenza all'esplorazione e alla produzione di energia geotermica e allo stoccaggio di sostanze.
Allo stoccaggio di CO₂ si applicano inoltre requisiti specifici previsti dal quadro normativo europeo e dalle normative nazionali di attuazione. Le fonti disponibili non forniscono una base completa per una dichiarazione generale sul momento in cui la responsabilità per la CO₂ stoccata si trasferisce allo Stato; tale questione deve essere valutata alla luce delle specifiche disposizioni in materia di CCS e della particolare decisione di autorizzazione e chiusura in questione.
Per quanto riguarda lo stoccaggio dell'idrogeno, le fonti disponibili non dimostrano che l'attuale regime di licenze per lo stoccaggio sia, di per sé, pienamente adeguato.
6. Vigilanza e applicazione delle norme
La supervisione delle attività minerarie mira a garantire il rispetto dei requisiti di legge e delle condizioni allegate alle licenze e ai piani. SodM svolge un ruolo centrale di supervisione e consulenza in questo ambito.
La legge mineraria contiene anche specifici obblighi di prevenzione. L'articolo 3 del decreto minerario stabilisce che devono essere adottate misure per prevenire danni durante lo svolgimento delle attività minerarie. Qualora si verifichino o si stiano verificando danni gravi, ciò deve essere immediatamente segnalato all'Ispettorato generale delle miniere.
Anche le condizioni tecniche degli impianti minerari possono comportare obblighi di segnalazione e di bonifica. L'articolo 54 del Decreto Minerario impone al gestore di segnalare immediatamente qualsiasi compromissione, o rischio di compromissione, della solidità o della stabilità di un impianto minerario. Nel caso di impianti di produzione, è necessario adottare immediatamente anche le opportune misure correttive.
Occorre distinguere l'azione amministrativa coercitiva dalla vigilanza e dalla consulenza. L'articolo 132 della Legge Mineraria conferisce all'Ispettore Generale delle Miniere il potere di emettere un provvedimento amministrativo coercitivo per gli obblighi ivi elencati. L'applicazione specifica di uno strumento coercitivo deve essere sempre collegata alla norma violata, al fondamento giuridico del potere e alle circostanze del caso.
7. Responsabilità per danni derivanti dall'attività mineraria
7.1 Responsabilità oggettiva generale
Il Codice Civile olandese prevede uno speciale regime di responsabilità oggettiva per i danni derivanti dall'esercizio di un impianto minerario. L'articolo 6:177 del Codice Civile stabilisce che il gestore è responsabile per i danni causati dalla fuoriuscita di minerali a seguito di una mancata gestione delle forze naturali sotterranee e per i danni causati da movimenti del terreno derivanti dalla costruzione o dall'esercizio dell'impianto minerario.
Tale responsabilità non dipende dalla colpa. L'operatore può quindi essere ritenuto responsabile qualora il danno sia stato causato da movimenti del terreno, anche in assenza di colpa accertata. La norma si applica in linea di principio alle attività minerarie in tutti i Paesi Bassi e non è limitata a Groningen.
L'articolo 6:177 del Codice Civile contiene anche norme sulla qualifica di "operatore" e sulla fornitura di informazioni. L'operatore deve fornire, su richiesta, informazioni sull'operazione, sulla struttura del sottosuolo e sui movimenti del terreno, qualora tali informazioni siano necessarie per valutare la fondatezza di una difesa. In caso di più operatori, può applicarsi la responsabilità solidale.
Nella sentenza ECLI:NL:HR:2019:1278, la Corte Suprema ha stabilito che la natura e lo scopo di questo regime di responsabilità oggettiva giustificano un'ampia attribuzione del danno. Ciò non significa che ogni voce di danno rientri automaticamente nell'ambito dell'articolo 6:177 del Codice Civile: deve sempre sussistere un nesso tra il danno e il movimento del terreno derivante dalla costruzione o dall'esercizio dell'impianto minerario.
7.2 La presunzione probatoria per Groningen
Ai danni connessi all'estrazione di gas dal giacimento di Groningen e da alcuni depositi di gas si applica una presunzione probatoria speciale. L'articolo 6:177a del Codice Civile stabilisce che, in caso di danni materiali a edifici e strutture che, per loro natura, potrebbero ragionevolmente essere causati da movimenti del terreno derivanti dalla costruzione o dall'esercizio dell'impianto minerario, si presume che il danno sia stato causato da tale impianto.
La presunzione si applica quando il danno, per il suo aspetto esteriore, può ragionevolmente essere stato causato da movimenti del terreno. La parte lesa non deve quindi provare il nesso di causalità completo nella fase di accertamento dell'applicabilità della presunzione. L'ambito geografico della presunzione è ulteriormente regolato dall'articolo 10oa del Decreto temporaneo di Groninga sui danni minerari (Besluit Tijdelijke wet Groningen).
Nella sentenza ECLI:NL:HR:2019:1278, la Corte Suprema ha stabilito che l'operatore può confutare con successo la presunzione solo se dimostra, anche in modo sufficientemente plausibile, che il danno non è stato causato dalla costruzione o dall'esercizio dell'impianto minerario. Il mero dubbio sulla causa non è sufficiente. Qualora non sia chiaro se il danno sia stato causato dall'impianto minerario, il rischio derivante da tale incertezza ricade sull'operatore.
7.3 Causalità e prove confutative
I danni causati dalle attività minerarie spesso presentano diverse tipologie di danneggiamento e possono avere molteplici cause. Oltre ai movimenti del terreno, fattori come cedimenti, problemi alle fondamenta, difetti di costruzione, invecchiamento, manutenzione differita o ristrutturazioni possono avere un ruolo. L'operatore non deve quindi limitarsi a indicare una causa alternativa: deve dimostrare in modo sufficientemente plausibile che tale causa abbia prodotto il danno e che il danno si sarebbe verificato anche in assenza di movimenti del terreno.
La giurisprudenza recente presta particolare attenzione alla distinzione tra probabilità predittiva e probabilità esplicativa. La probabilità predittiva indica la probabilità che una determinata scossa sismica causi danni; di per sé, non risponde alla domanda su cosa abbia causato i danni già accertati. La Corte d'Appello di Arnhem-Leeuwarden ha discusso in dettaglio questa distinzione nei casi ECLI:NL:GHARL:2025:3971 e ECLI:NL:GHARL:2026:295. Laddove non sia possibile escludere danni da terremoto, è necessario rendere sufficientemente plausibili le cause alternative.
L'esito dipende fortemente dalle circostanze di fatto. Nel caso ECLI:NL:RBNNE:2020:3553, il tribunale distrettuale ha ritenuto applicabile la presunzione, ma ha stabilito, sulla base di una perizia, che essa era stata confutata per una parte del danno. Nel caso ECLI:NL:RBNNE:2024:308, la presunzione relativa ai danni ad annessi e cantine per il letame non era ancora stata confutata e si è ritenuto necessario un ulteriore accertamento peritale. Nel caso ECLI:NL:RBNNE:2025:675, il tribunale distrettuale ha raggiunto un esito provvisorio analogo in merito ai danni a una casa colonica.
Sono possibili anche esiti opposti. Nel caso ECLI:NL:RBNNE:2024:1780, il tribunale distrettuale ha ritenuto sufficientemente plausibile, sulla base di una perizia, che il danno avesse cause esclusivamente strutturali e si sarebbe verificato anche in assenza di terremoti; la presunzione è stata quindi confutata. Queste sentenze dimostrano che l'esito dipende dalla natura del danno, dalla qualità delle perizie, dalle informazioni disponibili sullo stato dell'edificio e dalla plausibilità di cause alternative.
7.4 Diminuzione di valore, perdita del godimento della vita e danni non materiali
Nella sentenza ECLI:NL:HR:2019:1278, la Corte Suprema ha stabilito che una riduzione di valore derivante dal rischio di futuri movimenti del terreno può costituire un danno, ma che la sua entità può essere valutata solo una volta raggiunta una situazione geofisicamente sufficientemente stabile. Un pagamento anticipato rimane possibile qualora sia sufficientemente plausibile che il danno si verificherà in futuro. Nella sentenza ECLI:NL:GHARL:2024:3857, tale principio è stato applicato alle richieste di risarcimento per la diminuzione di valore.
La perdita del godimento della vita può costituire un danno patrimoniale. Nella sentenza ECLI:NL:HR:2019:1278, la Corte Suprema ha stabilito che tale danno deve essere stimato laddove i fatti dimostrino una perdita del godimento della vita, ma la sua esatta entità non possa essere determinata con precisione. Nella sentenza ECLI:NL:HR:2021:1534, è stato chiarito che i danni materiali a un'abitazione possono innalzare il livello di disturbo e disagio oltre la soglia richiesta; il tribunale deve valutare la natura, la gravità e la durata del disturbo.
Per i danni non patrimoniali si applica uno standard diverso. L'articolo 6:95 del Codice Civile stabilisce che il risarcimento previsto dalla legge comprende la perdita pecuniaria e gli altri danni, nella misura in cui la legge conferisca il diritto al risarcimento. La valutazione del danno non patrimoniale nei casi di danni da attività mineraria è effettuata facendo riferimento all'articolo 6:106 del Codice Civile. Nella sentenza ECLI:NL:HR:2019:1278, la Corte Suprema ha sottolineato che la mera residenza nella zona sismica, unitamente a una dichiarazione personale, non è automaticamente sufficiente. Nella sentenza ECLI:NL:HR:2021:1534, è stato riconosciuto che, in caso di danni fisici ripetuti a un'abitazione, si può presumere una violazione degli interessi personali qualora le conseguenze negative siano sufficientemente evidenti.
8. Risarcimento danni da parte dell'IMG
8.1 Compito e posizione
L'IMG è un organismo amministrativo indipendente che decide autonomamente in merito alle richieste di risarcimento per determinate forme di danni derivanti dall'attività mineraria. L'articolo 2 della legge tedesca sulle attività minerarie (TwG) prevede che l'IMG eserciti i propri compiti e poteri in modo indipendente. L'IMG può esaminare le domande, determinare il diritto al risarcimento e il suo importo e, qualora il richiedente lo desideri e il danno lo giustifichi, attuare misure di riparazione in natura.
L'IMG non ha giurisdizione su ogni richiesta di risarcimento danni. L'articolo 2 della legge tedesca sui risarcimenti (TwG) prevede delle eccezioni, tra cui quelle relative ai danni già oggetto di procedimenti civili in corso o sui quali i tribunali civili si sono già pronunciati. Il rapporto tra la procedura amministrativa dell'IMG e i procedimenti civili deve pertanto essere valutato caso per caso.
8.2 Applicazione ed elaborazione
Secondo la procedura e il metodo di lavoro dell'Istituto di Groninga per i danni minerari del 2022, la domanda viene presentata per via elettronica. La domanda include, tra l'altro, una descrizione del danno, l'indicazione della causa, informazioni sull'edificio e, ove applicabile, una dichiarazione che il reclamo nei confronti del gestore viene trasferito allo Stato.
L'IMG conferma la ricezione della domanda e informa il richiedente della procedura e dei tempi previsti per la decisione. In caso di domanda incompleta, l'IMG può richiedere integrazioni, concedendo generalmente al richiedente due settimane di tempo per farlo. Se la domanda non contiene informazioni sufficienti, l'IMG può decidere di non prenderla in considerazione.
Ai sensi dell'articolo 10 della legge tedesca sui risarcimenti (TwG), la procedura e il metodo di lavoro dell'IMG devono avere come principio guida un generoso risarcimento dei danni. I termini per le decisioni sono stabiliti dall'articolo 13 della TwG. In linea di principio, l'IMG decide entro otto settimane qualora non sia necessaria una perizia, ed entro dodici settimane dal ricevimento del parere di un esperto qualora quest'ultimo sia stato incaricato.
In caso di danni materiali, l'IMG può nominare un esperto che esamini la natura e l'entità del danno, l'applicabilità della presunzione probatoria, le modalità e l'entità del risarcimento, nonché le ragioni per non risarcire il danno o per risarcirlo solo parzialmente. Al richiedente viene data la possibilità di commentare il parere dell'esperto e, se necessario, l'IMG può richiedere ulteriori pareri o una seconda opinione.
Il sistema contiene anche una disposizione specifica sulle cause alternative ripetute e reciprocamente contraddittorie: la presunzione probatoria non si considera confutata quando pareri di esperti successivi individuano ciascuno una diversa causa esclusiva, salvo il caso in cui nuove scoperte scientifiche giustifichino una conclusione diversa.
L'IMG risarcisce i danni in linea di principio erogando una somma di denaro. In determinate circostanze, il danno può essere risarcito anche in natura, nel qual caso il richiedente può scegliere tra la riparazione eseguita da un'impresa incaricata dall'IMG o la riparazione eseguita da una propria impresa.
8.3 Situazioni estremamente pericolose
Una situazione di grave pericolo richiede un approccio separato e accelerato. Chiunque può segnalare una situazione del genere. Si definisce tale situazione come una condizione in cui le condizioni strutturali di un edificio o di una struttura rappresentano un pericolo acuto per la salute o la sicurezza delle persone.
A seguito di una segnalazione, l'IMG contatta la persona avente diritto il prima possibile e, in linea di principio, effettua un sopralluogo entro 48 ore, avvalendosi di un esperto indipendente. Qualora non si riscontri una situazione di grave pericolo, l'IMG ne comunica le motivazioni. Se invece sussiste una situazione di pericolo, vengono discusse le misure necessarie e si procede con priorità alla gestione della procedura di risarcimento danni.
9. Eliminazione graduale dell'estrazione di gas e politica per i piccoli giacimenti
La cessazione dell'estrazione di gas dal giacimento di Groningen ha avuto un impatto duraturo sulla politica mineraria in generale. Da allora, la valutazione dell'estrazione di gas non si limita a considerare la fattibilità tecnica ed economica della produzione, ma include anche le conseguenze per la sicurezza, l'ambiente e l'interesse pubblico.
Per i piccoli appezzamenti di terreno al di fuori di Groningen continua a esistere un sistema di licenze. Si osserva una chiara tendenza a dare maggiore importanza agli interessi dei residenti locali e alla compatibilità della produzione con gli obiettivi energetici e climatici. Il preciso significato giuridico di ciò dipende dalla legislazione applicabile, dalle normative vigenti e dalla specifica decisione in questione.
Per i titolari delle licenze, questo sviluppo implica che i piani di produzione esistenti e qualsiasi intenzione di proseguire la produzione debbano essere attentamente giustificati. I movimenti del terreno previsti, i rischi per la sicurezza, le conseguenze ambientali e gli effetti sull'area circostante devono essere resi trasparenti. La valutazione rimane vincolata ai criteri di legge previsti dagli articoli 35 e 36 della legge mineraria.
10. Nuovi usi del sottosuolo
10.1 Energia geotermica
L'energia geotermica rientra nell'ambito della legislazione mineraria. L'attività presenta un profilo tecnico ed economico diverso dall'estrazione di petrolio e gas, ma comporta anch'essa rischi che rendono necessari permessi e controlli.
Nei progetti geotermici , l'integrità dei pozzi, l'idoneità del sottosuolo, la gestione della pressione e della temperatura e la possibile sismicità indotta sono tutti fattori rilevanti. Anche il monitoraggio, la sicurezza finanziaria e lo smantellamento devono essere considerati fin dall'inizio nella strategia di autorizzazione. L'articolo 46 della legge mineraria stabilisce che il regime di garanzia finanziaria per i danni derivanti da movimenti del terreno è applicabile anche all'esplorazione e alla produzione di calore geotermico.
La valutazione legale di un progetto geotermico non può basarsi semplicemente sui principi applicabili all'estrazione di idrocarburi. Le caratteristiche specifiche dell'attività determinano quali rischi devono essere esaminati e quali requisiti sono necessari.
10.2 Stoccaggio sotterraneo di CO₂
Lo stoccaggio sotterraneo di CO₂ in giacimenti di gas esauriti rientra nell'ambito del diritto minerario e delle normative europee sullo stoccaggio geologico. I principali aspetti legali da considerare sono la selezione e la caratterizzazione del sito di stoccaggio, il monitoraggio del complesso di stoccaggio, le misure da adottare in caso di perdite, le garanzie finanziarie, la chiusura del sito e le responsabilità successive alla chiusura.
L'articolo 46 della legge mineraria è rilevante ai fini della sicurezza finanziaria. L'articolo 29j del decreto minerario è inoltre rilevante per l'iniezione permanente di CO₂. Le norme precise sul trasferimento di responsabilità devono essere collegate alle disposizioni applicabili in materia di CCS e allo specifico regime di chiusura e monitoraggio in questione.
10.3 Stoccaggio dell'idrogeno
Lo stoccaggio dell'idrogeno in caverne di sale sotterranee sta acquisendo sempre maggiore importanza nel contesto della transizione energetica . Tale attività è legata alle normative vigenti in materia di stoccaggio, sicurezza, monitoraggio e impianti minerari, ma le proprietà tecniche dell'idrogeno sollevano questioni specifiche.
Tra le considerazioni rilevanti figurano l'integrità della caverna, i rischi di pressione e sicurezza, le perdite, il monitoraggio, le misure correttive, la responsabilità e lo smantellamento. Le fonti disponibili non dimostrano che l'attuale regime di licenze di stoccaggio sia pienamente adeguato senza ulteriori adattamenti. L'applicabilità del quadro normativo vigente deve pertanto essere valutata caso per caso.
11. Smantellamento, chiusura e sicurezza finanziaria
11.1 Rimozione e chiusura
Una volta cessata l'attività mineraria, sorgono obblighi relativi alla chiusura, alla rimozione e, ove necessario, alla gestione post-attività. Il titolare della licenza deve comunicare entro quattro settimane l'avvenuta dismissione di un impianto minerario. L'impianto deve quindi essere rimosso e un piano di smantellamento deve essere presentato entro un anno. Tali obblighi derivano dall'articolo 44 della Legge Mineraria.
Il piano di smantellamento richiede l'approvazione del Ministro. L'approvazione può essere concessa con restrizioni e può essere soggetta a condizioni, ai sensi dell'articolo 44a della Legge Mineraria. Qualora il riutilizzo o la rimozione congiunta risultino efficienti, il Ministro può concedere un'esenzione temporanea dall'obbligo di presentare un piano di smantellamento o di rimuovere immediatamente l'impianto. Tale disposizione è disciplinata dall'articolo 44b della Legge Mineraria.
Il titolare della licenza deve quindi rimuovere l'impianto minerario in conformità al piano di smantellamento approvato e alle condizioni ad esso allegate. Una volta effettuata la rimozione, deve essere presentata una relazione. Tali obblighi derivano dall'articolo 44c della legge mineraria.
La richiesta di approvazione di un piano di smantellamento deve descrivere l'ubicazione e la funzione dell'impianto, il metodo di rimozione, i costi, le condizioni in cui verrà lasciata la parte sotterranea, lo smaltimento dei materiali, le misure per prevenire l'inquinamento idrico e l'eventuale riutilizzo previsto. Ciò è previsto dall'articolo 62 del Decreto Minerario.
11.2 Sicurezza finanziaria
Il Ministro può richiedere una garanzia finanziaria per i costi di rimozione di un impianto minerario. La base giuridica per tale richiesta è l'articolo 47 della Legge Mineraria. La garanzia deve essere fornita a partire da una data stabilita dal Ministro, per un importo determinato dal Ministro e con modalità che il Ministro ritenga adeguate. L'adempimento può essere garantito mediante il pagamento periodico di una penale.
Per cavi e condotte si applica un regime separato. L'articolo 48 della legge mineraria consente di richiedere una garanzia per il loro mantenimento in condizioni pulite e sicure, oppure per la loro rimozione.
La garanzia finanziaria ha lo scopo di impedire che i costi di smantellamento e di gestione post-cessazione dell'attività vengano trasferiti alla collettività qualora il titolare della licenza non sia più in grado di adempiere ai propri obblighi. Nel valutare la garanzia richiesta, il regime applicabile e la specifica decisione in questione devono sempre essere determinanti; le affermazioni di carattere generale sulla situazione finanziaria delle società madri devono essere ricondotte a tale quadro normativo e supportate da ulteriori dettagli.
12. Considerazioni sui diritti umani
La dimensione dei diritti umani nel diritto minerario non è rilevante in ogni caso di concessione di licenze o di risarcimento danni, ma può diventare importante in caso di gravi danni alla proprietà, restrizioni prolungate all'uso della proprietà e inadeguata tutela legale.
L'articolo 1 del Protocollo n. 1 alla Convenzione europea dei diritti dell'uomo (CEDU) tutela i beni esistenti e, a determinate condizioni, anche i diritti di proprietà per i quali sussiste una legittima aspettativa. Il danno ambientale può distruggere, danneggiare o ridurre il valore di una proprietà. Lo Stato può esserne ritenuto responsabile qualora le conseguenze negative derivino da un'attività dannosa per l'ambiente svolta da un'impresa pubblica, o da una mancata osservanza da parte dello Stato del suo obbligo di tutela della proprietà.
La tutela dell'ambiente è un legittimo interesse pubblico, ma anche la protezione della proprietà richiede garanzie procedurali. Le controversie relative alla proprietà e al risarcimento devono poter essere esaminate in modo equo e imparziale dai tribunali nazionali. Ciò è connesso all'importanza di una procedura di risarcimento danni efficace e di decisioni adeguatamente motivate.
Nella sentenza ECLI:CE:ECHR:2026:0602JUD001844023, la Corte europea dei diritti dell'uomo ha sottolineato che, quando ci si basa sull'articolo 1 del Protocollo n. 1, occorre esaminare se sussista un giusto equilibrio tra l'interesse generale e il diritto di proprietà, compreso se la persona interessata sopporti un onere sproporzionato a seguito di un atto od omissione dello Stato. Tale sentenza fornisce un quadro generale di proporzionalità, ma non contiene una valutazione specifica della legislazione mineraria olandese.
Nella sentenza ECLI:CE:ECHR:2026:0716JUD002009218, la Corte distingue le tre norme previste dall'articolo 1 del Protocollo n. 1: il diritto al pacifico godimento dei beni, la privazione dei beni e il controllo dell'uso della proprietà. Tale quadro di riferimento può essere utile per caratterizzare un'interferenza con la proprietà legata all'attività mineraria prima di valutare la proporzionalità e l'eventuale indennizzo.
L'articolo 6 della CEDU può essere applicato ai procedimenti civili relativi al risarcimento dei danni. Nel caso dei danni derivanti dall'attività mineraria, ciò significa che non è rilevante solo il contenuto del sistema di risarcimento, ma anche l'accesso effettivo a una valutazione giudiziaria indipendente e concreta.
Queste fonti della CEDU non forniscono un fondamento di responsabilità olandese indipendente per i danni derivanti dalle attività minerarie. Possono tuttavia offrire orientamento nella valutazione della proporzionalità, della tutela della proprietà e della garanzia procedurale.
13. Punti pratici da tenere in considerazione
Quando si valuta un file di mining, le seguenti domande rivestono particolare importanza:
- Quale attività viene svolta: esplorazione, produzione, stoccaggio, energia geotermica o altro utilizzo del sottosuolo?
- Quale licenza è richiesta ai sensi della normativa mineraria?
- È necessario anche un permesso ambientale e urbanistico, un permesso naturalistico o una valutazione di impatto ambientale?
- È necessario un piano di produzione, un piano di stoccaggio, un piano di misurazione o un piano di smantellamento?
- Quale autorità prende la decisione e quali forniscono consulenza?
- Quali sono gli obblighi in materia di sicurezza, monitoraggio e segnalazione?
- Quali garanzie finanziarie devono essere fornite?
- Quale regime di responsabilità oggettiva si applica in caso di danno?
- Il danno rientra nella giurisdizione dell'IMG?
- Quale rimedio amministrativo o civile è disponibile?
- Quali obblighi continuano ad essere validi anche dopo la conclusione dell'attività?
- La legislazione, le politiche e la giurisprudenza in materia sono aggiornate?
Nei casi di risarcimento danni, occorre inoltre operare le seguenti distinzioni. In primo luogo, occorre accertare se vi sia un danno materiale che, per sua natura, rientri nella presunzione probatoria di cui all'articolo 6:177a del Codice Civile. Occorre poi valutare se l'operatore abbia sufficientemente confutato tale presunzione. A tal riguardo, un generico riferimento a una causa alternativa, o a una bassa probabilità predittiva, non è sufficiente qualora non sia chiarito in che modo tale causa alternativa spieghi effettivamente il danno.
14. CONCLUSIONE
La legislazione mineraria olandese si è evoluta da un quadro normativo inizialmente volto a consentire l'estrazione a un sistema regolamentare più ampio in cui convergono sicurezza, risarcimento danni, tutela ambientale, interesse pubblico e transizione energetica.
La legge mineraria rimane il fulcro del sistema nazionale. I requisiti per l'ottenimento delle licenze, il piano di produzione, il regime di stoccaggio, la supervisione, lo smantellamento e la garanzia finanziaria sono tutti interconnessi. Allo stesso tempo, la legge mineraria deve essere applicata congiuntamente alla legge sull'ambiente e sulla pianificazione territoriale e al diritto europeo.
Per i danni derivanti dall'attività mineraria, è fondamentale distinguere tra responsabilità oggettiva di diritto civile e risarcimento danni amministrativo da parte dell'IMG (Agenzia per la Gestione delle Attività Minerarie). L'articolo 6:177 del Codice Civile fornisce il fondamento generale per la responsabilità oggettiva; l'articolo 6:177a dello stesso Codice Civile contiene la presunzione probatoria speciale per i danni connessi al giacimento di Groningen e ai depositi di gas ivi menzionati. La sua applicazione dipende dalla natura del danno, dalla sua ubicazione e dalle prove disponibili.
La giurisprudenza dimostra che la valutazione probatoria è fortemente legata alle circostanze di fatto. Una perizia non deve limitarsi a individuare una causa alternativa, ma deve anche chiarire in modo sufficientemente esaustivo perché il danno non sia stato causato, o aggravato, da movimenti del terreno. In particolare, nei casi di danni complessi, danni da cedimento e edifici con peculiarità strutturali, è spesso necessaria un'ulteriore perizia.
L'attenzione legale si sta spostando anche sulla fase successiva alla fine della produzione e sui nuovi utilizzi del sottosuolo. Per l'energia geotermica, lo stoccaggio di CO₂ e di idrogeno, le autorizzazioni, la sicurezza, il monitoraggio, la responsabilità e la sicurezza finanziaria sono fattori decisivi.
Domande frequenti
Che cosa regola esattamente la legge mineraria?
La legge mineraria (Mijnbouwwet) disciplina l'esplorazione, l'estrazione e lo stoccaggio di minerali, energia geotermica e altre sostanze nel sottosuolo olandese. La legge stabilisce le condizioni per il rilascio di un permesso, gli obblighi che si applicano durante le operazioni e le norme che si applicano in caso di chiusura e smantellamento.
Chi è responsabile dei danni causati dalle attività minerarie?
Ai sensi dell'articolo 6:177 del Codice civile olandese, il gestore dell'impianto minerario è soggetto a responsabilità oggettiva, basata sul rischio, per i danni causati da movimenti del terreno derivanti dalla costruzione o dall'esercizio dell'impianto stesso. Tale responsabilità si applica in tutto il territorio dei Paesi Bassi e non dipende dalla colpa.
La presunzione probatoria si applica solo a Groningen?
La presunzione probatoria speciale di cui all'articolo 6:177a del Codice civile olandese è legata ai danni connessi al giacimento di Groningen e ai depositi di gas ivi menzionati. Il suo ambito geografico è ulteriormente definito nel Decreto temporaneo sui danni minerari di Groningen (Besluit Tijdelijke wet Groningen).
Che ruolo svolge l'IMG nelle richieste di risarcimento danni?
L'Istituto per i danni minerari di Groningen (Instituut Mijnbouwschade Groningen, IMG) è un ente amministrativo indipendente che decide autonomamente sulle richieste di risarcimento per determinate tipologie di danni minerari a Groningen. L'IMG può risarcire i danni in denaro o in natura e gestisce le richieste secondo una procedura prestabilita con termini di decisione previsti dalla legge.
Quali permessi sono necessari per le attività minerarie?
A seconda dell'attività, è necessario un permesso di esplorazione, di produzione o di stoccaggio, spesso combinato con un piano di produzione o di stoccaggio. Inoltre, potrebbero essere necessarie autorizzazioni in materia di pianificazione ambientale, come un permesso naturalistico o una valutazione di impatto ambientale.
Che implicazioni ha la transizione energetica per il diritto minerario?
A seguito della transizione energetica, il diritto minerario si trova sempre più spesso a dover affrontare nuovi utilizzi del sottosuolo, come l'energia geotermica, lo stoccaggio di CO₂ e lo stoccaggio di idrogeno. Queste applicazioni rientrano nel quadro normativo minerario vigente, ma spesso richiedono una valutazione del rischio specifica in termini di sicurezza, monitoraggio e garanzia finanziaria.
